我国农业“走出去”政策演进与支持体系
我国农业“走出去”政策演进与支持体系
文章作者:翟雪玲 王莉    稿件来源:农业部农村经济研究中心

我国农业“走出去”政策演进与支持体系

翟雪玲  王莉

一、我国“走出去”战略的提出和实施

(一)“走出去”战略的提出

1992年邓小平南巡讲话后,我国进入改革开放深化时期,对外贸易政策进行深入调整,在吸引外资、扩大出口的同时,提出了“走出去”的思想:充分利用国际和国内两个市场、两种资源,优化资源配置;赋予具备条件的生产和科技企业对外经营权,发展一批国际化、实业化、集团化的综合贸易公司;积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营。1996年江泽民首次把“走出去”作为一个指导思想提出来,2000年又明确提出要实施“走出去”战略。我国的对外经济贸易政策,由过去的主要强调“引进来”转变为“引进来”与“走出去”同步进行。

(二)“走出去”战略的深化和拓展

2001年,“走出去”战略首次写入我国国民经济和社会发展“十五”规划纲要,提出要继续发展对外承包工程和劳务合作,鼓励有竞争优势的企业开展境外加工贸易,带动产品、服务和技术出口;支持到境外合作开发国内短缺资源,促进国内产业结构调整和资源置换;国家要在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面健全对境外投资的服务体系。2006年,我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要将“走出去”战略的内容进一步拓展,提出支持有条件的企业对外直接投资和跨国经营;以优势产业为重点,引导企业开展境外加工贸易,促进产品原产地多元化;通过跨国并购、参股、上市、重组联合等方式,培育和发展我国的跨国公司;按照优势互补、平等互利的原则扩大境外资源合作开发;鼓励企业参与境外基础设施建设,提高工程承包水平,稳步发展劳务合作。

(三)“走出去”战略的全面实施

2011年,我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要不仅重申“走出去”战略的主要内容,而且出现了三个突出的变化。一是加快“走出去”步伐。强调不仅要继续实施“走出去”战略,而且要“加快实施”步伐;二是全面推进“走出去”。提出“走出去”的企业要由过去的“以优势产业为重点”,逐步转变为引导各类所有制企业有序到境外投资合作;三是扩大“走出去”领域。以前“走出去”主要强调对外承包工程,现在要求扩大农业国际合作、深化国际能源资源合作、积极开展有利于改善当地民生的合作项目等。2012年,国务院发布了第一部农业规划—《全国现代农业发展规划(20112015年)》,对农业“走出去”提出了三点要求:农垦要发挥现代农业建设“排头兵”作用,示范带动周边地区发展,并在农业“走出去”方面发挥重要作用;充分利用政府间合作交流平台,拓宽农业“走出去”渠道;推进农业国际合作发展方式转变,加快实施农业“走出去”战略。

(四)农业“走出去”战略的加快推进

随着我国经济的快速发展,农业“走出去”也进入了发展的快车道。2014年中央一号文件明确提出要加快实施农业走出去战略,培育具有国际竞争力的粮棉油等大型企业。支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。鼓励金融机构积极创新为农产品国际贸易和农业走出去服务的金融品种和方式。探索建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了“推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动”,全面提出了我国推进“一带一路”战略规划和设想。将在政策互通、贸易互通、设施互通和基础设施互通方面着力破除影响投资和贸易的障碍因素、另外,在金融体系安排上,我国筹资建立了亚洲基础设施投资建设银行、丝路基金、金砖国家新开发银行等,为农业“走出去”提供了坚实的金融支持体系。

二、农业“走出去”概念

所谓“走出去”是一个中国化的概念或政策用语,从“走出去”概念提出以来,其所包含的内容和概念定义学界一直在争论。2006年,农业部的“我国农业“走出去”的战略研究”中,将农业“走出去”概念界定为广义和狭义。广义的概念如下:农业“走出去”包括四种形式,即对外投资、技术合作(转让、共同研发等)、劳务输出以及货物输出。狭义的农业“走出去”仅仅包括对外投资。随着“走出去”战略的不断深入,对于农业“走出去”的概念界定也逐渐清晰起来。2012年农业部农村经济研究中心的研究中,对农业“走出去”概念和范围进行了界定。农业“走出去”是指我国大陆的各类企业或公司以各种方式在全球不同的国家或地区对农业领域的不同方面所进行的直接投资活动。对外投资的国家或地区是指某个国家、地区或经济体,而不是政治实体。农业,不仅包括农、林、牧、副、渔的生产经营和加工,也包括种子、饲料、化肥、农机等投入品,还包括农业生产和市场的物流设施建设等。企业,既有农业公司对农业投资,又有非农公司对农业投资;既有国有企业,也有非国有企业;既包括母公司,也包括其分支机构投资。直接投资主要包括两个方面:一是包括股权资本、利润再投资、公司内部借贷等;二是非股权形式的投资,包括分包合同、管理合同、特许、许可与产品分享等。

三、我国宏观开放的总体格局

十八大以来我国开放的格局初步形成,给农业“走出去”创造了极为有利的外部环境。目前,我国和发展中国家、发达国家、国际组织都签署了合作协议,双边自由贸易区建设也取得了较快发展,对外开放呈现出全方位和整体性的特点。

1.和发展中国家的合作协议

目前和发展中国家的合作已经建立了中非合作论坛、中阿合作论坛、中巴战略合作框架。其中,中非合作论坛是中国非洲国家在南南合作范畴内的集体对话机制。中非合作论坛部长级会议每3年举行一届。2004年1月30日,中国国家主席胡锦涛在埃及开罗发表了《关于成立中国——阿拉伯国家合作论坛的公报》,成了中国阿拉伯国家合作论坛。国家成员包括中国和阿盟22个成员国(约旦、阿联酋、巴林突尼斯、阿尔及利亚、吉布提、沙特、苏丹叙利亚索马里伊拉克阿曼巴勒斯坦、卡塔尔、科摩罗科威特、黎巴嫩、利比亚、埃及、摩洛哥毛里塔尼亚也门)。经过多年发展,中阿合作论坛已建立起涵盖政治、经济、文化等诸领域的10余项合作机制,成为中国同阿拉伯国家开展集体对话与务实合作的重要平台。2015年04月习近平主席和巴基斯坦建立了中巴战略合作框架。双方以中巴经济走廊建设为中心,以瓜达尔港、能源、交通基础设施、产业合作4个领域为重点,为两国务实合作搭建战略框架。

2.和发达国家的合作

近些年我国和发达国家的合作关系也进一步深化,目前已经和俄罗斯、美国、欧盟等世界主要发达国家建立或正在建立合作协议。2014年5月,俄罗斯联邦总统普京2014年5月20日中华人民共和国主席习近平共同发表了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》,标志着中俄全面战略协作伙伴关系的建立。同时,中美投资协定谈判、中欧投资协定谈判也都在紧锣密鼓的进行。

3.和国际组织的合作

我国和国际组织的合作包括金砖国家峰会机制、亚太经济合作组织、上海合作组织、G20国集团、亚洲相互协作与信任措施会议(亚信峰会)等。

金砖国家峰会机制指的是巴西(Brazil)、俄罗斯(Russia)、印度(India)中国(China)和南非(South Africa)五个国家建立的会谈和建立峰会机制,拓展为国际政治实体。亚太经济合作组织Asia-Pacific Economic Cooperation,简称APEC)是亚太地区最具影响的经济合作官方论坛。上海合作组织前身是上海五国会晤机制。1996年4月26日,中国俄罗斯哈萨克斯坦吉尔吉斯斯坦塔吉克斯坦五国元首在上海举行会晤。自此,上海五国会晤机制正式建立。成员国包括中国、俄罗斯、哈萨克斯坦吉尔吉斯斯坦塔吉克斯坦乌兹别克斯坦;观察员包括伊朗阿富汗蒙古巴基斯坦印度。成员国总面积为3018.9万平方公里,即欧亚大陆总面积的五分之三,人口约16亿,为世界总人口的四分之一。

G20国集团的成员包括:美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯、欧盟、澳大利亚、中国、南非、阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、土耳其、韩国。这些国家的国民生产总值约占全世界的85%,人口则将近世界总人口的2/3。创立20国集团的建议是美国等西方7个工业化国家的财长们1999年6月在德国科隆提出的,目的是让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话,以利于国际金融和货币体系的稳定。20国集团是布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种机制,旨在推动国际金融体制改革,为有关实质问题的讨论和协商奠定广泛基础,以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。

亚洲相互协作与信任措施会议(亚信峰会),是一个有关安全问题的多边论坛,其宗旨是在亚洲国家之间讨论加强合作、增加信任的措施。峰会和外长会议均为每四年举行一次,两会交错举行,间隔两年。2010年6月前,亚信主席国一直由哈萨克斯坦担任,自第三次峰会起,土耳其接替哈萨克斯坦担任主席国。亚信会议现有成员国26个、观察员国和组织12个,横跨亚洲各区域,涵盖不同制度、不同宗教、不同文化、不同发展阶段,具有广泛代表性。亚信的宗旨是通过制定多边信任措施,加强对话与合作,促进亚洲和平、安全与稳定。现已制定军事政治、新威胁新挑战、经济、生态、人文等五大领域信任措施。

4.自由贸易区建设

2002年,我国与东盟十国签署《全面经济合作框架协议》,宣布建立中国-东盟自贸区。经过十来年的发展,自贸区建设已成为我国加入世贸组织后,以开放促改革、促发展的新平台和新方式。

目前,中国在建自贸区19个,涉及32个国家和地区。加上澳大利亚,中国已签署自贸协定达到14个,涉及22个国家和地区。分别是我国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士、澳大利亚和韩国的自贸协定,内地与香港澳门的更紧密经贸关系安排,以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议。

中国正在谈判的自贸协定有7个,涉及22个国家,分别是中国与海湾合作委员会(GCC)、斯里兰卡和挪威的自贸协定,以及中日韩自贸协定、RCEP和中国-东盟自贸协定(“10+1”)升级谈判、中国-巴基斯坦自贸协定第二阶段谈判。此外,我国还完成了与印度的区域贸易安排(RTA)联合研究;正与哥伦比亚和斯里兰卡等开展自贸区联合可行性研究。我国已初步构建起横跨东西的周边自贸平台和辐射各洲的全球自贸网络。

表 1  我国已签署协定的自贸区

序号

国家或地区

协定名称

签订时间

实施时间

1

内地与港澳

《关于建立更紧密经贸关系的安排》

2003-2006

200611

2

中国-东盟

《中国-东盟全面经济合作框架协议》

2002114

2010年全面建成

3

中国-巴基斯坦

《中国-巴基斯坦自由贸易协定》

20061118

200771

4

中国-智利

《中智自贸协定》

20051118

2006101

5

中国-新西兰

《中华人民共和国政府与新西兰政府自由贸易协定》

200847

2008101

6

中国-新加坡

《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府自由贸易协定》

20081023

200911

7

中国-秘鲁

《中国-秘鲁自由贸易协定》

2009428

201031

8

中国-哥斯达黎加 

《中国-哥斯达黎加自由贸易协定》

201048

201181

9

中国、孟加拉、印度、老挝、韩国和斯里兰卡

《亚太贸易协定》

2005112

200691

10

大陆与台湾

《海峡两岸经济合作框架协议》

2010817

11

中国-瑞士

《中国-瑞士自由贸易协定》

201376

5-10

12

中国-韩国

《中国-韩国自由贸易协定》

201561

20年的过渡期

13

中国-澳大利亚

《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》

2015617

10年的过渡期

14

中国-冰岛

《中国-冰岛自由贸易协定》

201571

资料来源:商务部国际经贸司网站http://gjs.mofcom.gov.cn/

四、我国农业“走出去”支持政策的演变

进入新世纪以来,随着我国“走出去”战略的实施和推进,对外直接投资政策由严格审批、严格监督和限制,逐步向简化审批、规范管理、放松限制和支持发展转变。

(一)简化对外投资审批程序

改组后的商务部2003年发布了《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》,在北京等12个省市进行下放境外投资审批权限、简化审批手续的改革试点,地方外经贸部门的审批权限由100万美元提高到300万美元。国务院2004年7月做出的《关于投资体制改革的决定》,进一步把对外投资项目从审批制转向核准备案制。2009年5月1日正式实施新的《境外投资管理办法》,进一步放宽地方对外投资审批权限,同时简化审批程序和审查内容,缩短并严格明确审批时间。如对于1000万美元以下的非能源类、资源类对外直接投资,商务部和省级商务主管部门的核准和审查时间由原来的15至20个工作日缩短到3个工作日,并且只需在商务部的“境外投资管理系统”中填写申请表即可,不需要提交额外的申请材料。

(二)放宽对外投资外汇管制

2003年,国家外汇管理局取消境外投资外汇风险审查、境外投资利润汇回保证金等26项行政审批项目,退还已收取的境外投资的汇回利润保证金,并允许境外企业产生的利润用于境外企业的增资或者在境外再投资,境外投资外汇资金来源审查手续得到逐步简化和最终取消。国家外汇管理局2004年发布的《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》,允许境内成员企业利用自有外汇资金以及从其他境内成员公司拆借的外汇资金,对境外成员企业进行境外放款或者境外委托放款。2005年5月,国家外汇管理局将外汇资金来源审查权限由300万美元提高至1000万美元。2006年7月,国家外汇管理局彻底取消境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制。2009年8月1月新的《境内机构境外投资外汇管理规定》正式实施,其最大的特点是拓宽对境外直接投资的用汇渠道,以前境外直接投资的资金主要是自有外汇资金,现在还可以用符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇或实物、无形资产及经外汇局核准的其他外汇资产等进行境外直接投资。国家不仅在企业对外投资前期给予政策支持,而且提供后续的资金支持,同时加强事后监管。

(三)给予财政金融等政策支持

1.政府专项资金支持。财政资金支持是促进农业“走出去”的主要手段。现有方式主要包括:(1)综合性的对外贸易和企业发展型资金,如对外经济技术合作专项资金、中小企业国际市场开拓专项资金、中小外贸企业融资担保专项资金;(2)区域发展资金,如外经贸区域协调发展促进资金、东盟基金、中非发展基金;(3)行业资金,如农轻纺产品贸易促进资金和农业国际交流与合作专项;(4)特定业务资金,如技术出口贴息资金、非洲人力资源开发基金和对外承包工程保函风险专项资金。资金支持方式主要有直接资助、贴息、奖励、有偿使用基金、股权投资等。具体的资金使用方式,以事后报销为主,金额一般不超过实际发生费用的一定比例。

具体的财政支持政策和项目如下:2000年10月,原外经贸部和财政部联合制定《中小企业国际市场开拓资金管理(试行)办法》,对中小企业到海外投资办企业予以前期费用等资金补助;财政部和商务部2004年10月联合下发的《关于做好2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的通知》、财政部2005年10月发布的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》、以及商务部和财政部2005年12月出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》,都明确对有关境外投资等业务给予直接补助或贷款贴息。2012年6月,财政部和商务部出台《关于做好2012年对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》(财企〔2012〕141号),继续对我国企业从事境外投资、对外承包工程和对外劳务合作等对外经济技术合作业务予以支持。其中将“境外农、林、渔和矿业合作”作为对外经济技术合作的“四大内容之一”,重点给予直接补助和贴息贷款。

直接补助项目包括:一是前期费用(法律技术及商务咨询费、勘测调查费、项目可行性研究报告和安全评估报告编制费、购买规范性文件和标书等资料费、规范性文件和标书等资料翻译费)。支持标准不超过项目中方投资额或合同额15%的前期费用;二是资源运回费用。对我国企业开展境外资源开发将其所获权益产量以内的农业(包括大豆、玉米、小麦、天然橡胶、棕榈油、棉花、木薯)、林业(原木、锯材、板材)、渔业等合作产品运回国内,对从境外起运地至国内口岸间的运保费,按企业实际支付费用的一定比例给予补助。三是“走出去”人员人身意外伤害保险。对在境外开展对外经济技术合作业务的企业为其在外工作的中方人员,向保险机构投保的人身意外伤害保险费用的一定比例予以补助。四是境外突发事件处置费用。相关处置费用包括企业赴境外处理突发事件工作人员的护照、签证、国际旅费和临时出国费用。五是外派劳务人员的适应性培训费用。对开展对外劳务人员适应性培训的企业,根据实际培训并派出人数,给予一定数额的补助。六是企业投保海外投资保险的保费。

贴息贷款是指对我国企业从事境外投资,境外农、林、渔合作,用于项目经营的一年以上(含一年)的贷款给予贴息。

根据这一文件精神,“走出去”企业可通过直接补助和贷款贴息的方式获得最高3000万元的财政专项资金支持。

此外,各地方政府也陆续出台了相关文件,支持农业“走出去”是其中的重要内容。例如,2011年7月5日,安徽出台了《安徽省人民政府办公厅关于加快实施农业“走出去”战略的意见》,要求省政府有关部门和单位加强协调配合,为农业“走出去”服务。明确每年省财政支持“走出去”的资金中,专门用于支持农业“走出去”的比例不少于20%。广西于2011年5月19日发出《广西壮族自治区人民政府关于加快实施“走出去”战略的意见》,其中把“农业开发合作”作为重点工作。浙江省建立了支持“走出去”企业前期调研专项资金,对企业开展境外投资发生的前期费用给予一定的资助,并且建立各类农业对外投资奖励和补助,对在境外投资开展生产加工、资源开发和经济贸易合作区(工业园)建设的农业企业,根据一定的条件进行不同额度的奖励。浙江宁波、绍兴、台州等市对率先“走出去”的农业龙头企业、合作社等,在龙头企业专项贷款贴息等方面给予重点扶持。

2.产业投资基金支持。国家开发银行自1998年以来,与其他国内外机构合资设立4只产业投资基金,即中瑞合作基金、中国-东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金和中非发展基金有限公司,以股权和准股权投资等方式支持中国企业包括农业方面的“走出去”。

3.信贷融资支持。主要包括两类:

1)优惠贷款。三大政策性银行中,中国进出口银行对境外农业投资提供境外投资专项贷款和援外优惠贷款,国家开发银行根据国家总体战略对农业进行投融资政策倾斜,支持包括农业国际合作等多个现代农业发展领域。2003年5月,国家发改委、进出口银行等颁布《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》(发改外资[2003]226号),明确提出“国家发改委和中国进出口银行共同建立境外投资信贷支持机制”。根据国家境外投资发展规划,中国进出口银行在每年的出口信贷计划中,专门安排一定规模的信贷资金(以下称“境外投资专项贷款”)用于支持国家鼓励的境外投资重点项目。境外投资专项贷款享受中国进出口银行出口信贷优惠利率。

2)境外投资保险和担保。中国信用保险有限公司承办境外投资保险、担保。2005年8月商务部和中国出口信用保险公司做出《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》,支持非公有制企业“走出去”。此外,中国出口信用保险公司为中国境外投资企业承包对外投资战争、罢工、政治等险种。

4.税收优惠支持。税收优惠是相对独立的支持政策。现有的税收优惠表现在两个方面:一是对出口和对外投资企业的税收优惠支持;二是对特定农业项目(如替代种植)、特定区域(如东盟、边境地区)和农产品的个别税收支持,主要通过对税收体系中具体税别(增值税、关税、所得税及相关税收协定)的调整。

(四)信息服务与相关保障的政策支持

1)产业信息服务。农业“走出去”信息现阶段主要涉及对外直接投资的企业信息、投资国市场环境信息、市场投资机会信息、国别产业导向信息、风险和预警信息等。

我国现有农业领域的信息服务主要集中于商务部、驻外使领馆。驻外使领馆主要从东道国宏观环境、我境外投资指引政策等方面提出意见和建议。商务部发布《国别贸易投资环境报告》农产品分册,外交部、发改委等发布《对外投资国别产业导向目录》,商务部、国家统计局、国家外汇管理局发布《对外直接投资统计》,协同驻外使领馆建立国别投资经营障碍报告制度、对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度。以上公共信息服务主要以国别为基础,针对投资国环境信息、投资引导以及风险提示。

2)人力资本保障和技术推动。农业“走出去”过程中人力资源和技术具有特殊的重要性,尤其是适应投资国的农业技术和技术人员。在分工方面,商务部门组织“走出去”企业的对外投资政策培训,农业部门在技术交流合作项目中,主要承担派遣农业专家和技术人员,培训当地农业管理官员及技术人员等工作。